千呼万唤始出来|全方位 全过程 全覆盖——开展PPP项目全生命周期绩效管理终于有了操作根基
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    来源:河南省工程管理咨询联盟/作者:管理员/ 日期:2020-04-05

    2020年3月31日,PPP市场翘首以盼的文件发布了。《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》(以下简称PPP绩效管理政策)终于千呼万唤始出来。

    此前,在《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》里曾提及,应完善全方位、全过程、全覆盖的PPP绩效管理政策。财政部预算司绩效管理处相关负责人表示:“PPP绩效管理政策对政府和社会资本合作项目绩效管理提出明确要求,其出台为PPP项目提质增效、维护合作方合法权益提供了制度保障,具有里程碑意义。”

    亮点一:促进PPP项目提质增

    据了解,PPP绩效管理政策共分为六章二十七节,规范了PPP项目全生命周期绩效管理工作,明确了参与主体、内容要求、工作程序等要素,统一了实施机构、项目公司、社会资本各方绩效评价管理的指标体系和制度标准。同时,全面梳理了绩效管理全过程各环节工作内容和程序,推动了PPP项目的提质增效。

    PPP项目的提质增效,有助于各地政府进一步推动PPP模式高质量发展,规范了政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理,提高公共服务供给质量和效率,保障合作各方合法权益,有助于整个财政的绩效管理、公共服务的长远发展。

    河北省财政厅党组成员、副厅长靳海增说:“PPP绩效管理政策非常及时,非常重要,对地方开展PPP项目绩效管理具有很强的指导性和可操作性。科学完整有效的绩效管理体系是高质量PPP项目的最核心特征,是项目顺利成功实施的重要保障。”靳海增认为,随着大量PPP项目进入运营期,“PPP绩效管理政策可以更好地指导地方进一步落实PPP按效付费原则,完善项目全生命周期绩效管理机制,确保项目规范运作实施。有利于各地用好“绩效评价”指挥棒,推动社会资本持续加强项目管理和创新,提高投资建设运营效率,促进公共服务供给质量和效率的提升。

    广西壮族自治区财政厅党组成员、副厅长王代玉表示,PPP绩效管理政策为各地实施PPP项目全生命周期绩效管理提供了明确的政策指导,符合当前全面实施预算绩效管理的要求,是完善PPP管理制度体系、推动PPP规范发展的一项重要举措。王代玉表示,广西将积极践行项目绩效管理,强化“花钱必问效”导向,将有限的财力用在刀刃上,提高财政资金使用效益,为百姓提供高质量的公共产品和服务。

    山西省财政厅地方金融处处长刘振龙告诉记者,2019年山西省先行先试,在全国率先发布了PPP绩效管理政策文件,山西省PPP促进会配合编制了绩效评价操作手册,为全省绩效评价提供了行业参考。指引文件的出台,将进一步促进全国PPP项目绩效管理各项工作的规范化建设,提高公共服务供给的质量和效率,保护各方合法权益,为PPP事业的行稳致远保驾护航。

    山东省财政厅PPP管理中心负责人唐宁认为,PPP绩效管理政策对推进PPP在新形势下高质量可持续发展提供了制度遵循。山东将紧紧围绕该绩效管理指引及相关文件,着力推动PPP项目绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、评价客观、举证公平、结果可信,不断提高公共服务供给质量和效率,切实维护合作各方合法权益,保障PPP模式在山东行稳致远。

    云南省PPP中心主任杨捷认为,PPP绩效管理政策为PPP项目绩效评价和管理工作提出了规范要求和具体指导,有利于提高财政资金的精准和效益,发挥更积极的财政政策作用,充分体现PPP按效付费、风险共担的初心,对于促进PPP项目规范高质运行,不断提高公共服务供给质量和效率,推进PPP规范持续健康发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

    上海市财政局金融处副处长纪鑫华认为,PPP模式始终强调按效付费,是财政资金加力提效的重要手段。PPP绩效管理政策进一步明确了PPP项目全生命周期内在目标设定、监控评价和按效付费等各环节的绩效管理要求,细化了评价流程、规范了指标体系、夯实了管理基础,将有利于PPP模式体制机制优势的充分发挥。

    除了地方政府外,PPP市场中的各咨询机构纷纷表示PPP绩效管理政策实现了PPP激励相容和按效付费的精髓,是完成PPP项目“服务生产-产出物交付与验收-按效付费”基本循环的重要内容。

    北京中泽融信管理咨询有限公司董事总经理赵仕坤认为,PPP绩效管理政策具有真正的实操指导作用,对我国PPP事业的行稳致远具有里程碑式的意义。通过PPP绩效管理,真正实现产出与绩效挂钩,切实做到按效付费,进而推动公共服务提质增效。

    济邦咨询公司董事长张燎分析,PPP绩效管理政策首次对这一管理过程做了规范。张燎认为,正确的理解和操作是:PPP项目绩效管理必须以PPP合同条款为载体,以约定绩效指标为准据,及时考核达效付(收)费,实现PPP监管的针对性和轻量化。

    北京市中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍坦言:“作为PPP项目的核心内容,一直以来绩效考核都是项目参与各方关注的重点,也是实操中的难点。PPP绩效管理政策强调了对于PPP项目全生命周期内绩效目标的管理和评价,从绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价到结果应用全方位建立了完整的PPP绩效考核体系,有利于PPP项目的整体规范,也可避免实践中因缺少实施细则而导致的争议。”

    中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国总结了PPP绩效管理政策出台的背景和意义。他表示,全面实施预算绩效管理和政府和在公共服务领域推广社会资本合作模式改革都是国家治理体系和治理能力现代化的里程碑式改革,其中后者的一个典型特征是“按效付费”,因而是前者的先行军和试验田。PPP项目绩效管理指引的发布,将这两项重大改革进一步有效结合起来,对进一步推动我国全面高质量发展和法治进步有深远的重大。

    亮点二:视社会资本为平等主体,政府按绩效付费

    PPP绩效管理政策的第二大亮点是视社会资本为平等主体,政府按绩效付费。云南云岭工程贝博安卓咨询有限公司董事长杨宝昆认为,PPP绩效管理政策覆盖了PPP参与各方,并适用于所有类型的PPP项目。这是财政部构建“法律+政策+操作指引+合同”四位一体的PPP制度体系,完善PPP底层治理,通过建立标准体系,打通PPP最后一公里,实现PPP激励相容、按效付费精髓,提高PPP项目运行成效和可持续发展目标的重要文件。

    北京大学PPP研究中心执行主任兼秘书长邓冰告诉表示,PPP是长周期的政社合作模式,其核心理念之一是真运营,运营的重要保障就是全生命周期绩效管理。“此次财政部发布的PPP绩效管理政策,将有效巩固PPP运营理念的基础,提升项目运营期的服务质量,加强社会资本方在运营中的信心,规范各PPP服务机构对项目绩效管理的标准,对中国PPP事业的健康发展具有重要的意义。”邓冰说。

    PPP资产交易和管理平台副主任、天津金融资产交易所总裁丁化美表示,PPP绩效管理政策除了为PPP项目持续有效运营提供了标准外,还为PPP项目再融资和再融资市场深化奠定了坚实基础。同时对于项目进入运营期之后的绩效评价指标等框架设计,为项目后续实现PPP资产交易、交易后项目运营效益,以及PPP资产通过证券化等进入标准化资产交易市场提供了连续性、统一性和更加具象且多维的评价指标。

    谈及PPP绩效管理政策如何约束与保障各PPP项目参与方权利和利益时,上海交通大学PPP研究中心咨询部主任赵国华认为,PPP绩效管理政策强化了PPP项目绩效管理中政府机构、社会资本方等各参与方的组织保障与双向考核约束,提升了项目运行的质量、效率、公平与透明度。该指引为PPP行业的科学规范化管理注入了强心剂,相信对PPP行业的高质量、可持续发展有很强的积极推进作用。北控水务集团水环境投资中心负责人徐东升也认为,PPP绩效管理政策的发布,必将进一步提升PPP项目全生命周期绩效管理和服务产出水平,有利于PPP的长远发展。

    此外,随着大量PPP项目进入实施阶段,尤其是很多项目已进入付费周期,PPP绩效管理政策为政府和社会资本双方正常履行合同提供支持。大岳咨询有限公司总经理金永祥认为,PPP绩效管理政策起到为PPP保驾护航的作用,避免PPP作为一项经济政策虎头蛇尾和烂尾现象发生,同时也传递了政府继续推进PPP的政策信号,有利于坚定地方政府推动PPP的信心和有关各方参与PPP的信心,在受疫情影响实现六稳目标方面具有极其重要的现实意义。

    PPP绩效管理政策还规定了项目实施机构应及时公开绩效评价结果,对发现的自身问题及时整改,将绩效评价结果纳入其工作考核范畴等一系列管理和监管措施。锦天城律师事务所合伙人刘飞认为,将实施机构纳入PPP项目绩效考核的范畴,将大大提升政府方在PPP项目实施过程中的履约信誉,并督促实施机构对PPP项目进行主动管理和严格监督。

    亮点三:长效创新机制的里程碑

    不少专家坦言,此次发布的PPP绩效管理政策可称为PPP市场建立长效创新机制的里程碑,尤其凸显了奖惩机制和争议解决机制。当然,在实施过程中考虑到PPP项目类型较多且合作期较长,中建集团投资部总经理谢建辉建议,绩效指标体系应分类型、分专业进行细化,并探索合作期内的调整机制。

    后疫情时代经济社会复苏中不可或缺的内生动力,财政部政府与社会资本合作政策咨询专家,中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任、研究员王泽彩认为PPP绩效管理政策在落实新基建计划、适当提高财政赤字率,发行特别国债等方面,预期将进一步激发或扩大政府与社会资本合作积极性,有利于践行积极财政政策更加积极有为目标取向。

    同时,王泽彩认为PPP绩效管理政策可以有效对冲或降低PPP项目各参与主体的公共风险。“PPP绩效管理政策通过定期绩效评价和问责,强化了提高政府与社会资本合作项目落地率的可行性,将有效释放社会资本积极参与基础设施、公共产品、公共服务等供给的潜在效能。”王泽彩说。

    北京明树数据科技有限公司总裁肖光睿认为PPP绩效管理政策给实践中许多模糊不清的操作有了清晰的指引,在组织保障中强调了PPP综合信息平台的作用。针对PPP绩效管理长周期、多角色的特点,绩效管理软件等信息化工具可以在提升管理效率,促进各方监督方面发挥更大作用,并可通过实践积累反哺优化行业绩效指标体系。

    同时,不少专家从金融的角度解读PPP绩效管理政策如何助推长效创新机制发展。上海浦东发展银行股份有限公司PPP中心副主任郑大卫认为,由于相对缺乏行业背景、项目管理、专业技术方面能力,过去对PPP绩效管理不够关注。他建议,一是在选择项目时,要关注社会资本,确保其具备PPP合同约定的相关项目建设和运营履约能力;二是在融资前项目评估时,应针对不同绩效考核结果对付费影响进行财务敏感性分析,分析项目的收入和偿债现金流的保障能力,确保财务可行性;三是在融资后管理中,应该借助PPP综合信息平台等大数据平台跟踪绩效考核和按效付费的结果,确保项目融资的安全性。

    中国农业银行总行信用管理部陈佳炜认为,随着PPP项目的持续落地,大量建设期和运营期的PPP项目面临绩效考核,PPP绩效管理政策在如何建立项目绩效目标、绩效指标体系,如何开展项目绩效评价等关键领域进行了科学、专业的规范,是PPP项目参与各方在绩效管理方面的重要指导文件,对推动PPP项目发展具有重要作用。

    中国银行绩效管理部门相关负责人表示,在PPP项目绩效管理中,中国银行注重贯彻落实绿色信贷理念,积极响应国家对重点区域和重点领域的战略要求,针对不同地区、不同行业分类施策。在项目和客户准入上坚持合规和商业可持续的底线,在过程管理中综合考虑工程建设进度及使用情况,坚持审慎评估风险、加强穿透式审查,注重项目的全生命周期的管理。

    此外,PPP绩效管理政策第二章节《PPP项目绩效目标与绩效指标管理》中提到:“绩效目标应符合区域经济、社会与行业发展规划,与当地财政收支状况相适应,以结果为导向,反映项目应当提供的公共服务,体现环境-社会-公司治理责任(ESG)理念。”ESG,即环境、社会和公司治理。相关专家预期,ESG指标与PPP模式相契合,这为我国PPP模式未来的发展提供更多可能性。(作者:张雨馨)